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世界园林
特大城市的人口调控:东京经验及其启发

    特大城市是城镇化的客观必然。尽管特大城市容易滋生大城市病,但是如果规划和管控得好,特大城市不仅可享受更高的城镇化质量,而且可以容纳更多的人口。特大城镇化的本质是人口的调控和人口再分布。因此从特大城市入手更容易发现人口调控的内在规律。在世界上众多特大城市中,东京的特大城镇化战略无疑是目前世界比较具有代表性、较为成功的特大城镇化案例。

  国家新型城镇化规划(2014-2020年)明确指出我国“部分特大城市主城区人口压力偏大,与综合承载能力之间的矛盾加剧”以及“城市病”问题日益突出的现实难题,提出要“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”的政策目标。如何做到既合理调控人口规模,又保持经济和社会快速发展,已经成为当前特大城市人口调控的突出难题。本文试图深入剖析日本东京特大城市人口调控的典型个案,来发现特大城市人口的调控基本规律及其政策启示。

  特大城镇化是城镇化的客观必然

  城镇化理论认为,城镇化是伴随着工业化的推进而带来的农业人口向工业人口快速转移和农村人口向城市人口迅速集聚的过程。在城镇化早期,人口往一个点快速聚集,不过随着城镇化的不断深入,当城市人口占总人口的比重经达到或超过了某个数值(通常认为是70%)时,城市人口开始出现向郊区分散集聚而形成以中心城市为核心的城市群(带),这个时候人口不再向城市的一个点集聚,而是向一群相互紧密联系的城市带集聚。因此,城镇化是一个由单点聚集到多点环聚的过程。在这个过程中城市类似“摊大饼”的模式人口规模越来越大,最终形成一个超级都市群。以美国为代表的西方发达国家的城镇化过程便是这种由“高密度集中”到“分散性集中”的演进路径。

  经济学的集聚经济效益和分散发展理论较好地解释了特大城镇化的客观必然。聚集经济效益理论认为,城镇化本质就是经济活动的聚集,通过聚集效应来获得聚集效益。聚集效应的推动使人口不断向城市集中,使城市的中心优势进一步体现。而且随着城镇化的逐步深入,当城镇化达到一定程度并成为区域发展的“增长极”,这时候形成所谓的大城市。由于大城市具有大规模、高密度、多样化人口,多元化文化及异质性、流动性等特征,从而形成更大的吸引力和集聚经济效益。在城市发展过程中,只要集聚经济效益大于增长成本,即净效益大于零,在市场经济条件下城市规模的扩大就是必然的,也是有益的。不过,当集聚经济净效益减小到零,这时的人口规模即为经济最大人口规模,如果人口继续增长,城市集聚就会出现不经济,这时市场经济就将调节人口向郊区扩散。这个时候,城镇化进入高级阶段,即中心城人口向郊区人口迁移,形成中心城的卫星城。这个阶段城镇化由单一中心城市变为多中心的组团或城镇群所组成,城市的发展区域空间得到更大扩张,由此形成一个超大的城市群(都市圈),可以看出,市场经济有使城市规模过大的倾向。

  城市人口规模增长不仅可以创造更大的集聚经济效益,而且也有利于碳减排,全球来看,很多国家都在实施大城镇化战略,特大城市的数量和人口容量日益增加。联合国的统计数据显示,全球100万人口以上的大城市群由1950年的75个(总人口1.7亿人,占全球城市总人口的24%)上升到2010年的449个(总人口约14亿,占全球城市人口的39%),其中,100万到500万的特大城市群由69个上升到388个,500万到1000万之间的特大城市群由4个上升到38个,1000万以上的巨型城市由2个上升到23个。预计未来全球人口特大城镇化进一步加剧。根据联合国人口司的预测,到2025 年,全球100万以上的特大城市群有668个,总人口约22亿,占全球城市人口的47%,将近一半人口居住在大城市,其中100万到500万的特大城市群有572个,总人口达11亿,占全球城市总人口的24%;500万到1000万之间的特大城市群仅有59个,总人口达4亿人,占全球城市总人口的9%;而1000万以上的巨型城市有37个,总人口将有6亿人,占全球城市总人口的14%。

  东京的特大城镇化进程及其特征

  东京特大城镇化进程

  从人口规模演变来看,东京城市人口规模的变化大致分为五个阶段;一是1872-1920年的人口稳定增长阶段。明治维新后,东京人口快速增长。1876年东京人口总数已经突破100万,此后稳步增长,大约到1901年突破200万,到1920年近370万人口,从1876年到1920年年人口增长率平均3.2%。二是1921-1940年的人口快速增长阶段。1920年后,东京人口快速增长,1924年人口达到419万,1928年人口达到510万,1934年达到618万,1939年突破700万,平均每4-6年增加100万人口,1921年到1940的20年间平均增长速度为3.5%。三是1941-1945年的人口急剧减少阶段。“二战”爆发后,东京人口开始下降,到1945年东京人口总数仅348.8万人,与1940年相比减少了近一半。1941-1945年间人口年均下降10.6%。四是1946-1970年战后恢复与人口快速增长阶段。20世纪50年代,日本经济逐步恢复与腾飞,东京的城市人口增长迎来第二个快速高峰,尤其是前16年,基本上是每隔2-3年增加100万人口。到1962东京人口突破1000万,从1946-1962年年均增长率达6.6%。即使是1946到1970年,年增加率也达到5%,到1970年,东京的人口总数达到1140万人。五是1970年至今的人口规模趋于稳定阶段。20世纪70年代以后的很长一段时间里东京人口规模维持在1100万人左右,甚至多次人口总量出现短暂下降。直到2000年,东京人口才突破1200万,而10年后的2010年才进入1300万人口。从1971年到2011年的40年间,东京的人口增长率仅有0.4%。这个时期,东京进入人口规模相对稳定阶段。

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